关于深入推进广东省黑臭水体治理工作的建议

良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域。党中央将“增强绿水青山就是金山银山的理念”写入党章，党的十九大将“美丽中国”建设作为社会主义强国目标的重要内容，提出打好污染治理等三大攻坚战。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划》（简称“水十条”，提出了水污染治理的总体要求、工作目标和主要任务，是今后一个时期全国水污染防治的纲领性文件。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），提出以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。5月18日，习近平总书记全国生态环境保护大会上强调要加强环境保护，解决突出生态环境问题，基本消灭城市黑臭水体。2018年6月，中共中央国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出打好水源地保护、城市黑臭水体治理、长江保护修复、渤海湾综合治理、农业农村污染治理攻坚战。

一、广东省黑臭水体总体情况

2017年，广东省全面落实河长制，狠抓黑臭水体治理，实施重点流域综合整治“挂图作战”，对重污染河流实施系统治理。通过政策“加码”和大力推进污水处理基础设施及配套管网建设，污水处理能力大幅提高，配套管网向城市边郊延伸；大江大河水质保持稳定，黑臭水体已完成整治194个，“四河”等重点流域水质综合污染指数降幅明显，整体水质出现好转。以深圳市为例，建成区36条（45段）黑臭水体整治主体工程全部完工，“四湾五河”达到考核要求，水质持续改善。特别是针对全国黑臭水体榜单“名列前茅”、珠三角地区黑臭最严重的深莞跨界河流—茅洲河，由中国电建按照“流域统筹、系统治理”的治水理念，依托“地方政府+大企业+ EPC”项目建设模式和“大兵团作战”工程实施模式全面协同推进深圳宝安、光明和东莞片区70余项子工程，茅洲河顺利通过了首次国家环保大考，今年以来多次考核也顺利通过。

但是，在全省黑臭水体治理全速推进的同时，我们更需要前瞻性思考未来城市发展，特别是随着粤港澳大湾区规划建设提速，广东省大中城市产业和人口激增、既有污水处理能力有限、管网建设未能同步、工业污染、农业面源污染、城市径流污染、河湖底泥内源污染防控不足，全省黑臭水体治理依然面临着部分重污染河流水质未改善、厂网建设与治水要求不匹配、跨界河流协同联动治理不到位，部分地市还存在分段分片零敲碎打的被动治污等问题。同时，全省各地区黑臭水体治理差距明显，尤其粤东西北地区相对广州、深圳等中心城市，防治模式、资金来源、技术能力等还需持续攻关，全省黑臭水体防治协同共进局面仍未全面形成。

二、黑臭水体治理主要存在问题

黑臭水体治理涉及因素多、治理难度大，当前我国黑臭水体治理模式已从传统的单纯采取污水处理或者河道治理的“末端治理”转向现代的管网、污水厂、河道、岸线景观、水质监测等“全流域、全系统治理”。“流域统筹、系统治理”理念实施落地，需要政策法规体系、政府管理体系、完整产业链等协同发力。结合茅洲河水环境综合整治项目实践，中国电建认为当前黑臭水体治理主要存在以下几个方面的问题。

（一）条块结合、高效协调的的政府监管体制机制缺乏问题

黑臭水体治理系统性强，监管面广，涉及水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、市政等众多主管部门。当前管理模式下，黑臭水体治理缺乏条块结合、高效协调的的政府监管体制机制，存在俗称“环保不下河、水利不上岸、住建不出城”的各管一摊、多头管理的“九龙治水”格局，相互协调难度很大。一旦出现管理职责交叉、分工不明确等现象，就容易出现部门协调配合不到位、管理脱节等问题，在一定程度上引发管理混乱和造成行政资源浪费。此外，项目审批环节复杂，行政协调和资源整合难度大，尤其对于跨行政区域分界河流的黑臭水体治理工程，面临更多问题和难点。

（二）黑臭水体治理行业标准定额缺失问题

“流域统筹、系统治理”首先需要综合性技术标准体系做支撑。黑臭水体治理属于跨行业、多专业交叉的环保行业细分领域，而目前我国黑臭水体治理涉及的各项具体标准散落在多个不同行业标准体系中，黑臭水体治理行业标准体系和定额体系尚未建立。这既不利于现有黑臭水体治理项目顺利推进，也不利于整个行业的持续健康发展。

（三）黑臭水体治理的碎片化实施模式问题

随着河湖长制、黑臭水体专项督查等深入实施，将会给黑臭水体治理成效不显著或是经过整治水质达标后出现反弹的地方政府，带来前所未有的考核压力。摒弃过去“分段分片、零敲碎打”的治理模式，按照流域或者片区，制定统筹岸上岸下、左右岸、上下游的综合治理方案成为共识。受多方面因素影响，黑臭水体治理方案往往被碎片化分解，流域治理涉及的截污管网、污水厂、河道整治、水质提升、生态修复等工程往往交由数十个、上百个实施主体完成，甚至出现一条河被人为切割成若干段、分别招标的情况。这种“分段分片、零打破碎”的碎片化实施模式难以实现项目间的联动协调和一体化推进，工程进度、质量无法保证，治理效果大打折扣。

（四）黑臭水体治理项目的政府投资体制问题

黑臭水体治理项目属于公共服务类项目，多以政府投资为主。由于政府投资项目审批环节多、管理层级多，加之财政支出压力大，一些地方政府不断削减黑臭水体治理项目投资额，并在招标条件中设置较大幅度的下浮率，出现项目实际投资不能覆盖建设运营成本的现象。此外，黑臭水体治理项目的政府支付结算标准不尽统一，建设期内支付工程进度款在50%—80%左右不等，有的剩余尾款因迟迟不验收或与运营期捆绑，延长支付期限，增加企业垫资压力，导致有实力负责任的企业只能赔钱干，不负责任的企业偷工减料干，工程完工一两年水质就反弹恶化，不得不重新立项治理，陷入“治理-好转-恶化-再治理”的怪圈，造成公共资金的极大浪费。

（五）黑臭水体治理工程建设方面存在问题

今年5月，广东省住房和城乡建设厅对各地市城市建成区黑臭水体整治工作进行了明察暗访，从结果来看，主要存在控源截污不到位、雨污分流不彻底、污水收集及处理设施能力不足、垃圾收集转运处理处置措施未有效落实、内源污染未得有效消除、公众满意度不达标等问题。

三、工作建议

（一）探索创新黑臭水体治理行业统一管理体制机制

推进主体治污，明确治污的主体责任单位，既要明确责任，也要明确权力，达到人事合一、权责统一。黑臭水体治理是一项复杂的系统工程，为切实加强黑臭水体治理，落实属地责任，健全长效机制，当前迫切需要创新和建立黑臭水体治理统一管理体制，以充分发挥河（湖）长制在治水工作中的统领作用，通过体制机制创新，有效整合和调动各方资源，减少管理层级，简化管理程序，对水利、环保、住建、国土和林业等部门进行统一协调，探索河（湖）长制框架下多部门协调行动的高效管理机制，建立河（湖）长制统一领导下的黑臭水体治理新模式，对项目各阶段技术文件实行统一审批，统一归口管理，全面加快推进黑臭水体治理。

（二）打造推行黑臭水体治理行业相应技术标准体系

黑臭水体治理属于跨行业、跨区域、多专业交叉的新行业，涉及行业部门多，不同行业现行技术标准各自为战，造成项目审批和建设管理的标准选择和适用困难。为加强对黑臭水体治理的统一管理，有效促进黑臭水体治理行业的健康发展，根据行业的技术发展和建设要求，有必要综合不同行业和部门的技术规范、规程、定额标准等，制定和推行黑臭水体治理行业相应的技术标准，规范黑臭水体治理工程项目建设规划、设计、施工及竣工验收等各个阶段的工作，对项目建设全过程进行统一的技术管理。同时，重点研究建立系统的河湖管理技术标准体系，为加强河湖水系水环境的统一管理提供决策参考和相应的技术支撑。基于茅洲河的中国电建治水模式为成功的典范，中国电建制定水环境治理标准23项，其中发布企业标准13项，深圳市地方标准1项；申请国家专利100项（发明专利52项，实用新型专利48项），已授权专利33项（发明专利18项，实用新型专利15项）。中国电建制定的水环境治理标准可做为水环境治理行业标准或水环境创新技术联盟团体标准发布并推广应用。

（三）坚持“流域统筹、系统治理”治水新理念

遵循水的自然属性，坚持“流域统筹、系统治理”，按照流域片区，统筹岸上与岸下、上游与下游、干流与支流、治污与治涝、治水与治城，从流域环境与发展统一的角度考虑基于流域生态系统、流域经济系统和流域社会系统的符合巨系统管理，实现流域的全面、协调和可持续发展。参考中国电建茅洲河治水模式，出台指导意见，鼓励地方政府按照“流域统筹、系统治理”理念对流域或片区黑臭水体治理开展专项规划，全面梳理片区黑臭水体治理项目，采取EPC等模式选定有实力企业统筹实施，实现责权利相统一，确保工程质量，保证黑臭水体治理效果。

（四）因地制宜加快构建一流标准的治污基础设施体系

综合考虑黑臭水体成因、当地自然环境条件和经济发展水平，推进分区治污，按照流域统筹，梳理上下游、左右岸，按照物理区间，网格治污。加快治污基础设施建设，粤东西北地区当前黑臭水体治理应突出加快重点区域流域、人口快速增加的城镇以及建制镇污水处理设施建设，重点推进雨污分流管网、正本清源、污水处理厂建设，提高污水收集和处理率。珠三角地区应在完成沿河截污，完善分流排水系统，防控水体污染源后，应加快河流生态系统修复，包括湿地工程、水土保持及水源涵养林建设等，同时加快实现河道污泥处理厂生产进度和技术水平“双提升”，有效消除内源污染。推进分类治污，分清矛盾的主次结构和类型，实施分类和分区治污。推进总量治污，摸清底数，梳理台账，确定时间表和路线图，验收一个，销号一个。推进精准治污，通过治真污，有效真治污，达到污真治。

（五）推行“地方+央企”大兵团作战模式

大力推行“地方+央企”的管理模式，推广政府主导、企业总包的实施模式，突破地区街道、上中下游的局限，充分发挥市场的资源配置作用，明确黑臭水体治理主体责任。引进具有国内领先治水能力、经验丰富、履约能力强的大型央企，借助大型央企人才、技术、经验、资金等优势，充分调动大企业在设计、管理、施工方面的优质资源，实施“大兵团作战”，围绕同一目标，按照同一标准、同一机制服务地方黑臭水体治理工作，有效保证工程的安全、质量、进度和建设目标。

（六）推动黑臭水体治理逐渐从控点源、治内源转向控面源

在河道两岸完成沿河截污，完善的分流制排水体系建立以后，晴天将不会再有污水入河。河流通过内源治理、生态补水等措施将逐渐恢复自净能力，水质将持续得到改善。但是广东省城市人口、工业密集，雨季长，降雨多，雨天初期雨水携带生活垃圾等大量面源污染入河，经过治理的河道短时间再次成为“黑臭河”、“垃圾河”，“一夜回到解放前”。初步估算，河道实施截污、清淤、补水等综合整治措施后，初雨面源污染的污染负荷贡献率将在20%-30%之间。能否有效控制面源污染将是广东省未来三年河流能否水质达标的关键。城市垃圾是面源污染的重中之重，特别是垃圾渗滤液为高浓度污水，COD指标是一般生活污水的几百倍，一旦排入河道污染将非常严重。按照国际领先标准建设垃圾收集、处理设施，通过采用垃圾制气发电等先进的机械生物技术实现垃圾减量化、资源化、无害化。

（七）建立健全跨市、跨流域生态补偿机制

粤东西北地区为广东省的主要水源保护地和生态屏障区域，应利用国家启动生态补偿试点的契机，积极对接广东省南部如惠州、东莞、深圳等用水受益区，建立切实可行的跨市、跨流域的生态补偿政策和办法，以此调动保护优质水资源的主动性和积极性，增加涉水工程资金来源，保障水质达标。各地需制定相应的“生态补偿总体方案”，明确区域生态补偿制度补偿的主体客体、考核目标和标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式、保障体系和具体措施办法等。

（八）全面考虑设立黑臭水体治理产业基金

黑臭水体治理是公益性质的系统生态工程，涉及面广、技术要求高、资金需求大，形成黑臭水体治理的可持续发展能力必须创新投融资模式。建议设立粤东西北黑臭水体治理产业基金，支持和引导社会资本、金融机构广泛参与，多元化、多渠道筹措建设资金，促进金融创新、提高投融资效率，拓宽企业融资渠道，增强区域发展活力。政府出台黑臭水体治理项目支付计算标准指导意见，强化市场监管，规范项目支付计算标准指导意见，强化市场监管，规范各类市场主体竞争行为，避免低价恶性竞争带来项目质量安全风险。

（九）加快推进黑臭水体治理与管理信息化建设

充分利用大数据、物联网、虚拟现实技术，结合智慧环水系统建设，研究制定黑臭水体治理管理行业信息化建设标准，通过吸引社会资本投资建设、政府购买第三方服务等多种途径和方式，建立河流湖泊排污口、污染源全周期监控系统，工程建设、工程运营全过程监督系统，安全应急云系统等多元化、立体化管控的水信息智慧管理体系，全面实现黑臭水体治理管理的在线实时监控，提升黑臭水体监督管理的信息化水平，保障和巩固黑臭水体治理成果。

（十）建立水环境治理长效管护机制

严格落实“河（湖）长制”，对标“长制久清”目标，按照“建管并重、注重长效”的原则，加快构建具有广东特色的一整套水环境监测、监管、管养、考评等长效管理机制。充分发挥各级河（湖）长在河湖管理保护工作中的统筹、协调、督导作用，推动河（湖）长巡河（湖），建立问题台账，加强源头管控，严格处罚涉水违法行为，强化治管合一落实长效治理，推动水环境治理长效管理。同时，充分发挥群众对水环境治理的监督作用，坚决杜绝“表面治污”“虚假治污”“运动式治污”。